LA PARTICIPACION INSTITUCIONAL DE LOS SINDICATOS

Laura Mora Cabello de Alba la prologada en su La participación institucional de los sindicatos. Un libro de Laura Mora Cabello de Alba en “Colección de Estudios”. Consejo Económico y Social de España. Prólogo de Antonio Baylos

PROLOGO

El marco normativo que reconoce la libertad sindical equipara la forma – sindicato y la función de representación colectiva de los trabajadores. Una noción clave es por tanto la de representación de los trabajadores y su significado en relación con el sindicato.

La representación implica un mecanismo de mediación para la acción colectiva. En esa función de intermediación resulta muy importante la presencia del mediador. Representar es también presentar(se), y en este juego de palabras se moviliza la dualidad presente en la relación entre estos verbos: quien representa para actuar en nombre de, para actuar por otro(s), debe tener una presencia tanto entre aquellos a los que aspira representar como en el conjunto de la sociedad, y éstos a su vez deben estar presentes a través del instrumento de mediación que se pone en marcha. La presentación implica la actualidad de esa forma de representación, que se muestra como un hecho de poder, una afirmación de voluntad y de fuerza, de decisión, de potencia y por consiguiente el mecanismo de representación sólo puede ser útil si se produce una presentación del grupo o del colectivo como hecho de contrapoder frente al poder establecido, sea público o privado.

La representación precisada como potencia / presencia conoce dos acepciones en el vocabulario de la regulación jurídica. La civil, que actúa en el mundo de los negocios y de la acción jurisdiccional – ese actuar en nombre de otro como representación privada – y la política, es decir la representación que se refiere al conjunto de personas definidas por poseer la condición de ciudadanos y que actúa en el ámbito de la esfera pública configurando una “voluntad general” de los mismos a través del mecanismo electoral y del sistema de partidos. Ambas nociones se pueden reconducir al ámbito sindical de manera que se reflejan en dos figuras del sindicato que se combinan en el mismo sujeto. De un lado el sindicato como pura figura de representación contractual del interés de los trabajadores como grupo, de otro el sindicato como representante del conjunto de los movimientos y de las personas que conforman la mayoría de la sociedad, en una suerte de movimiento de representación social o representante de la ciudadanía social.

La transposición de estas nociones en el marco jurídico conduce a la noción jurídica y política de la representatividad sindical. Ante todo porque la forma de indicar la presencia del representante en el ámbito de su representación se desplaza de los indicios puramente asociativos o voluntarios a mecanismos fijados normativamente por el Estado como fórmulas de institucionalización de la representación que desembocan en la “singular posición jurídica” en que consiste la representatividad sindical, y que en el caso español pueden asimismo proyectarse sobre los lugares de trabajo como una representación institucional especializada de los trabajadores en la empresa (la representación unitaria en la empresa).

La representatividad sindical comprende estas dos presencias del sindicato, la que tiene un origen civil y profesional y la que trasciende la representación general del interés del grupo, de los trabajadores en su conjunto. En la ley española el sindicato más representativo amalgama estas potencialidades al convertirse formalmente en el representante institucional de todos los trabajadores a partir del cruce que la norma realiza entre este nivel general y el de los órganos de representación unitaria en los centros de trabajo mediante el mecanismo de la audiencia electoral como forma de verificar la presencia e influencia del sindicato en los lugares de trabajo, o, mas exactamente, en los órganos de representación de todos los trabajadores en los centros de trabajo de las empresas.

En cualquier caso se trata de una representatividad medida, probada, basada en un elemento verificable de manera objetiva y que tiene una relevancia pública al ser registrados oficialmente los datos que permitirán a la administración laboral establecer anualmente el score de la representatividad de los sindicatos en el nivel estatal e interprofesional y para fijar los sujetos representativos y el porcentaje de representatividad que ostentan en cada una de las ramas y territorios con vistas a la negociación colectiva. No hay espacio en la representatividad sindical para una representatividad presumida o consensuada en función de la presencia – de nuevo supuesta o (pre)supuesta – en las relaciones laborales, como si ocurre sin embargo con las asociaciones empresariales más representativas. Y tampoco por tanto hay lugar para una representatividad sindical otorgada o concedida en función de indicios o criterios convergentes y que exija una apreciación conjunta de los mismos por el poder público para, en atención a esa valoración, acordar la concesión de la representatividad. Sin embargo no debe olvidarse que la representatividad social del sindicalismo – que luego se traslada a la noción jurídica de la representatividad – no es hecho previo a la actuación del sindicato, sino una construcción a posteriori sobre la presencia real del mismo en las relaciones laborales, tanto a nivel de empresa como a nivel sectorial e interprofesional. Y esto sirve para los dos significados, de raíz privada o pública, de la representación.

Por un lado la noción de representatividad es una forma de vigorizar el mecanismo representativo de origen civil, es decir, directamente contractual (privado y colectivo) asignando una eficacia reforzada al producto contractual colectivo resultante. La capacidad de negociar se hace depender de la capacidad de representación, es decir de la presencia del sindicato – que es por tanto representativo – en las coordenadas funcionales y territoriales que delimitan la unidad de negociación y el campo de aplicación del convenio. En el sistema español, la representación que aspira a ser reconocida como representativa se mide en la influencia electoral a través de los órganos de representación unitaria de los trabajadores comprendidos en la unidad de negociación del convenio colectivo. La representación se concibe por tanto de manera más amplia, permitiendo la entrada en la negociación colectiva de eficacia normativa y general a sujetos con implantación limitada pero suficiente en el círculo que delimita el ámbito de aplicación del convenio colectivo.

Es posible concebir que de la complejidad que sugiere la noción de la representación sindical que se expresa en la práctica sólo como representatividad, sea la negociación colectiva el espacio privilegiado para el debate y la crítica al funcionamiento de este mecanismo. En él es donde se centran los problemas y se aprecia una mayor conflictividad; las intervenciones legales, los modelos que se derivan de las diferentes concepciones doctrínales y jurisprudenciales, reflejos de muy precisas opciones de política del derecho, afrontan la negociación colectiva, pero este tema es indisociable del de la representatividad sindical. Por ello es ese también el lugar en el que se sitúan los debates sobre la necesidad de reformar los criterios que en un país determinado sirven para delimitar la noción de representatividad, como ha sucedido en los años noventa en Italia o se está produciendo en la actualidad en Francia. En España, es un lugar común constatar que la construcción de la noción de representatividad sindical por parte de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la primera mitad de los años 80 se realizó a través de su relación con la negociación colectiva de eficacia normativa y general, y fue éste el eje a partir del cual se formalizaron los grados de la representatividad en la LOLS.

Representatividad y negociación colectiva son por tanto dos términos estelares que han absorbido buena parte de las energías teóricas y estratégicas en la cultura iuslaboralista española. Pero junto a este vector, se viene desarrollando el sentido político de la representatividad sindical como instrumento de mediación de la fuerza de trabajo global o, de forma más sugerente, como fórmula de representación de la ciudadanía social. La inserción del sindicato entre las organizaciones sociales que caracterizan y dan sentido al sistema político democrático español, tal y como se desprende del art. 7 de nuestra Constitución, suministra un fundamento muy sólido a lo que en la LOLS se denomina la “mayor representatividad” estatal o autonómica.

Hay pues una acepción política de la representatividad en la que la forma –sindicato funciona como el representante general de todos los trabajadores en cuanto tales, es decir, representa a la figura social del trabajador con independencia de su inserción activa y actual en el mercado de trabajo como construcción social comúnmente aceptada, y este es un atributo característico de la mayor representatividad. Sin embargo la expresión de esta función de mediación general de la figura social del trabajo no ha conocido un proceso de formalización completo entre nosotros. Las formas de negociación política, la acción del sindicalismo más representativo – y de sus partners empresariales – en un proyecto contractual reformista en interlocución directa o indirecta con el poder público, se sitúan en nuestro sistema en un espacio de informalidad, cuya comprensión se puede tan sólo realizar en términos de práctica social y política. Las experiencias denominadas de “concertación” o de “diálogo” social que se proponen la regulación al más alto nivel del marco institucional del derecho del trabajo, el diseño de la intervención sobre el mercado de trabajo y las políticas sociales y de seguridad social, no integran ningún deber jurídico ni suponen una obligación legal. No existe en nuestro sistema una norma semejante a la obligación de consulta que acoge el art. 138 TCE en el marco de la recepción del diálogo social como elemento de la “gobernanza” europea, ni preceptos semejantes tales como el deber de “concertación previa” de las normas sobre trabajo, empleo y formación profesional en la reciente Ley francesa de Modernización del Diálogo Social, de enero de 2007, o la propuesta de incluir en el derecho portugués el mecanismo de consulta con los interlocutores sociales, que se desprende del también reciente Libro Verde sobre la modernización del derecho del trabajo. El diálogo social, por tanto, puede constituir una prioridad política del gobierno y un método de acción de los interlocutores sociales. Puede devenir, como de hecho es así en España, una práctica permanente, una tradición políticamente significativa y dotada de una importante capacidad de reproducirse con independencia del signo político del poder público y que miméticamente se exporta a los poderes autonómicos como fórmula de regulación de la esfera social en sus ámbitos de competencia. Pero carece de formalización en términos jurídicos, ni como facultad derivada de la “singular posición jurídica” de la mayor representatividad, ni como derivación de las facultades de negociación colectiva que de ésta se deducen.

Por el contrario lo que si se contiene en la LOLS como una facultad ligada a la mayor representatividad es la participación institucional de los sindicatos en la acción regular y formalizada de las Administraciones Públicas. Es obvio que esta facultad no agota ni resume el sentido político de la representación general del sindicato representativo, ni el proyecto de transformación social que pretende poner en práctica. Entendida como una conducta adhesiva o de colaboración con la acción reguladora de los poderes públicos, un impulso a la participación – posiblemente crítica - en un proyecto político o en la acción administrativa, la participación institucional ha tenido una buena acogida en la realidad de las relaciones laborales españolas. El recurso a fórmulas participativas en la acción de desarrollo y de control administrativo de medidas laborales o sociales ha sido frecuente, orientadas fundamentalmente hacia la inserción de momentos de interlocución y de consulta en el proceso de concreción – de “puesta en práctica” – de una norma económica y social. Originado en el marco del diálogo social un proceso de reformas, los propios interlocutores sociales y el poder público arbitran mecanismos de participación institucional no tanto como formas de aseguramiento o de control de su ejecución, sino como elementos constitutivos del proceso de reforma, y en ámbitos tan distantes como el de la extranjería, la dependencia, la igualdad efectiva entre mujeres y hombres o el trabajo autónomo, por poner ejemplos más recientes.

La corporeidad de la participación institucional en nuestras relaciones laborales y su directa inserción en el espacio de actuación privativo de la mayor representatividad – pese a la relativización que de esta facultad ha hecho una criticable doctrina constitucional que extiende esta capacidad fuera del círculo de legitimación del art. 6.3.a) LOLS – debería haber favorecido un tratamiento preferente del tema en la doctrina laboralista. No ha sido así, y ese es el primer mérito de la obra de Laura Mora Cabello de Alba a la que estas páginas sirven de introducción. Se trata, en efecto, de la primera monografía que se dedica al estudio de la participación institucional desde la promulgación de la LOLS hace ya más de veinte años, lo que desde ahora la sitúa como una obra de referencia en el examen crítico de los contornos que la figura de la mayor representatividad tiene en el sistema español.

La autora procede a una reflexión inteligente sobre la participación sindical en las instituciones públicas que parte de las diferentes manifestaciones en las que se ha corporeizado ésta, descubriendo que bajo una común invocación a la participación institucional se encierran posiciones diferenciadas con funciones diversas y que responden a una configuración de origen divergente. No es lo mismo, en efecto, una participación sindical desde un órgano especializado en la consulta externa de la actividad normativa del gobierno que una participación ejercida desde dentro de las instituciones públicas, en el proceso de configuración de su actividad administrativa. Esta contraposición de formas participativas es precisada conceptualmente como participación institucionalizada o consultiva en relación con la participación institucional en sentido estricto. Desde este esquema de análisis, en el capítulo I lleva a cabo un exhaustivo estudio de los distintos órganos en los que se materializa una y otra forma de participación sindical en las instituciones públicas de ámbito estatal. Como es natural, un espacio amplio se dedica al Consejo Económico y Social, definido como “el organismo público de la participación sindical institucionalizada por excelencia”.

La participación institucional tiene también sus mitos y leyendas, y quizá en ellas resida la explicación del relativo desinterés doctrinal por el estudio sistemático de esta facultad de acción reconocida en la Ley. Una de ellas - y posiblemente la más conocida - es la de que a su través las organizaciones representativas de los trabajadores obtienen una financiación pública indirecta y corpulenta, pese a no disponer en nuestro ordenamiento de una ley de financiación de los sindicatos y asociaciones empresariales a semejanza de lo que ocurre con los partidos políticos. Desde posiciones sindicales minoritarias – y en ocasiones desde interpretaciones de las mismas abiertamente antisindicales – se denuncia en este hecho la sumisión y el adocenamiento del sindicalismo más representativo a las políticas estatales en materia económica y social, en una aplicación estricta del principio “quien paga, manda”. A través de la participación institucional, según este discurso, los sindicatos más representativos recibirían importantes sumas dinerarias que les permitirían mantener sus estructuras organizativas y poder pagar la nómina de sus empleados permanentes. El corolario por tanto de esta forma de argumentar sería el de encontrar un sindicalismo subvencionado y domesticado vía la remuneración derivada de su participación institucional.

Naturalmente este tema es abordado directamente en el capítulo II de la obra comentada. Y la autora lo hace con amplitud y eficiencia, superando los numerosos problemas de acceso a la información en estos temas, recuperando una normativa prácticamente desconocida tanto para el estudioso como para el gran público que precisa las cantidades que perciben sindicatos y asociaciones empresariales en razón de su participación en las instituciones públicas. La conclusión de este análisis es clara: las compensaciones por la participación institucional son modestas y equilibradas, aunque esto suponga “la caída de un mito”.

Por último, el diseño de instituciones públicas estatales participadas sindicalmente sufre una clonación en las Comunidades Autónomas. Pero esta reiteración de los esquemas participativos se ha venido realizando sin seguir una racionalidad previa, en medio de un contexto jurídico caótico. La obra no podría abarcar toda la producción normativa de las 17 Comunidades Autónomas del Estado Español, y se centra en tres ejemplos cada uno de ellos con una cierta singularidad derivada de su configuración histórica como nacionalidad – Pais Vasco -, de su conformación como un territorio en el que la presencia del sindicalismo de clase es preeminente y en donde existe una fuerte corriente política de izquierda – Asturias – y, en fin, de su construcción un tanto artificial como autonomía enclavada en la capital del Estado y dirigida desde hace ya un buen período de tiempo por la derecha política : Madrid. Un breve apunte final se dirige a la participación institucional en la Administración local, subrayando el hecho paradójico de que allí donde hay una mayor proximidad ciudadana a la actividad administrativa, se da una mínima presencia institucional del sindicato.

El libro culmina con una reflexión sobre la funcionalidad de la participación institucional para un sindicalismo de transformación social, lo que la autora denomina sus “posibilidades transformadoras”, encuadradas en un cuadro global de actuación del sindicato. La participación institucional, como es obvio, no puede concentrar en sí el sentido político de la representatividad sindical. El sujeto que aspira a convertirse en fuerza social de emancipación social no confina su actuación en la colaboración con el proceso de confección de normas legales o reglamentarias definido políticamente por el Gobierno y su mayoría parlamentaria, ni tampoco en la codeterminación de la administración de los servicios públicos de interés general que constituyen las manifestaciones más importantes del Estado Social. Pero por el contrario, engarzado en una estrategia más articulada, es un medio de control y de intervención útil y funcional a los objetivos del sindicato más representativo. Sin embargo, y esta es la valoración crítica del libro, todavía no ha sido capaz de expresar toda su potencialidad y eficacia en el diseño general de la acción sindical, posiblemente porque no se ha producido un debate sindical- y teórico – sobre esta facultad de acción sindical, al que desde luego este libro contribuye de manera muy importante.